FGV realiza pesquisa inédita

Centro de logística e supply chain da FGV analisa os investimentos dos quatro últimos planos de governo para o segmento de transporte

A GVcelog, Centro de Excelência em Logística e Cadeias de Abastecimento, da Fundação Getúlio Vargas apresentou, em outubro passado, um estudo com a avaliação detalhada dos quatro últimos planos de governo (1996 -2011), sobre o aspecto da infra-estrutura logística e o impacto no desenvolvimento do país.

O resultado da pesquisa, coordenada pelo professor Manoel Reis, foi apresentado em um seminário, na sede da FGV, em São Paulo, com a presença do coordenador-geral de Planejamento do Ministério do Trabalho, Luiz Carlos Rodrigues Ribeiro, do vice-governador e secretário do Desenvolvimento de São Paulo, Alberto Goldman entre outros especialistas do setor.

Entre os planos plurianuais foram alvos do estudo o “Brasil em Ação” (1996 a 1999), “Avança Brasil” (2000 a 2003), “Brasil de Todos” (2004 a 2007) e o “PAC - Plano de Aceleração do Crescimento" (2008 a 2011). Os dois primeiros ocorreram durante os governos de FHC (Fernando Henrique Cardoso) e os dois últimos integram os projetos de Lula (Luís Inácio Lula da Silva), o “Brasil de Todos”, em vigor, e o PAC que será implementado a partir do próximo ano.

O objetivo da pesquisa levou em conta os métodos de gestão, organização, definição de objetivos e metas, controle de custos, integração com rede de informações das áreas de governo, transparência entre outros. Para Manoel Reis, que coordenou o trabalho, a análise final revelou a exígua destinação orçamentária para a logística e transporte, incluindo infra-estrutura de todos os modais, e a inexistência de um compromisso veemente, da maioria dos planos federais, no cumprimento dos projetos e dos valores de investimentos anunciados e efetivamente concretizados. “É a primeira vez que se faz uma avaliação como esta”, revela Reis.

Era FHC

Segundo o estudo, todos os programas de governo avaliados têm seus prós e contras, em geral houve avanços, mas ainda falta transparência na prestação de contas à população. O plano “Brasil em Ação” tinha como foco atrair investimentos privados, reduzir custos e disparidades sociais e viabilizar as parcerias público-privadas. Ele contou com um orçamento de R$460 bilhões, sendo R$154 bilhões (33%) para investimentos e R$306 bilhões (67%) destinados à área social. Ao todo foram realizadas 814 ações, das quais 26 tinham como alvo a área de infra-estrutura.  O programa foi concluído com montante bem abaixo do orçamento previsto (R$70,1 bilhões), sendo que somente foram aplicados em R$22,1 bilhões em infra-estrutura, cabendo ao transporte R$8,3 milhões (apenas 66,7% do total previsto para esta pasta).  O ponto forte do plano foi a introdução do conceito de PPP (Participação Público-privada) e o fraco, a falta de um sistema de informação atualizado para apresentar à população. O transporte foi o setor mais afetado com a degradação do patrimônio viário e a perda de eficiência, gerada pelos gargalos, criação de novas fronteiras agrícolas e falta de competitividade.

O PPA “Avança Brasil” contou com um orçamento de R$317 bilhões e computou 355 ações, das quais apenas 31 na área de infra-estrutura e desenvolvimento econômico, sendo que 17 contemplaram os transportes. Do total de R$ 16,2 milhões previstos para esta pasta, foram investidos apenas 45,6% ou R$7,4 milhões. Os aspectos fortes foram a boa estruturação, a redução da participação de estatais e criação de mecanismo de aferição de metas. Já os aspectos negativos foram acentuados com a extinção do Geipot (Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes), em 2001, que apesar de todas as críticas, mantinha especialistas de envergadura em sua estrutura, o baixo investimento em infra-estrutura e os projetos não executados.

Governo Lula

Já na primeira gestão da Era Lula, o plano “Brasil de Todos” englobou 375 programas, porém divididos em 39 pastas diferentes, ao contrário das 22 anteriormente existentes. Este PPA segmenta a estrutura orçamentária em cinco áreas distintas: social, econômica regional, ambiental e democrática. Do total apenas 18 ações couberam ao segmento de transporte e logística. O orçamento previsto inicialmente era de R$13,3 milhões, de um total de R$71,7 destinados à área temática de infra-estrutura e desenvolvimento econômico – somente 65% da verba foram utilizadas.

Para os pesquisadores, mesmo com o incremento da dotação orçamentária para o transporte, neste plano o governo perdeu o foco e inflou a estrutura governamental com a criação de novos ministérios e secretarias.  O Ministério dos Transportes subdividiu sua atuação criando nove corredores de desenvolvimento, gestão, infra-estrutura, serviços rodoviários, aquaviários, ferroviários e outros.  A presença das estatais no orçamento também cresceu e não foi desenvolvida metodologia de aferição consistente de dados.  Como ponto negativo, destaca-se ainda o incentivo à Marinha Mercante, que na verdade provém do Fundo de Marinha Mercante, não sendo considerado, portanto, um investimento do governo.  A área que teve o maior número de ações foi o Corredor Leste (57) e o menor foram os serviços de transportes ferroviários (2). A maior inversão, foi realizada na malha rodoviária federal, com 80 intervenções e um total de R$931 milhões realizados em 2004 e R$2,3 bilhões em 2005. Os dados de 2006, ainda não foram divulgados pelo governo federal.

O PAC, que será implantado a partir do próximo ano com término em 2011, levanta boas expectativas, mas também tem suas ressalvas. Sua base orçamentária fundamenta-se em um investimento de R$503,9 bilhões a serem distribuídos em três setores básicos de infra-estrutura: logística, energia e desenvolvimento social.  A área de logística receberá R$48 bilhões, para dar suporte à 970 ações que deverão ser concretizadas até 2010. Do total de projetos computados (69% já estão em execução), 75% foram considerados adequados pela equipe da GVcelog, 21% merecem atenção e 4% são considerados preocupantes, devido a problemas ambientais e licitações.  Destacam-se em volume de destinação de recursos o Programa de Expansão e modernização da Marinha Mercante (R$10,6 milhões), Recuperação de Rodovias (R$8 milhões), obras no Aeroporto Internacional de Brasília (R$4,3 milhões), o Trecho Sul do Rodoanel de São Paulo (R$3,8 milhões) e a segunda etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais (R$3,8 milhões).

Neste programa cresce o orçamento para os setores aéreo e infra-estrutura aeroportuária (10,9%), ferroviário (17,2%), hidroviário (23,5%) e a construção de duas eclusas, mais um canal em Tucuruí, comverba estimada em R$600 milhões – obra que já leva 16 anos para ser concretizada.  Os aspectos positivos do PAC, segundo os especialistas, são o reconhecimento do fator “gargalo” existente no país pelo governo, o foco na conclusão de obras já iniciadas e a criação de um comitê gestor para acompanhar as ações do plano. Já os negativos continuam sendo a falta de transparência nos critérios de avaliação das ações e aplicação orçamentária, a mudança de metodologia de acompanhamento de projetos e a adoção de tarifas excessivamente baixas que inibem investimentos.

O contraponto

Na opinião do engenheiro Luiz Carlos Ribeiro, coordenador-geral de Planejamento do Ministério dos Transportes, a iniciativa do estudo é pertinente e, quanto ao PAC, o carro-chefe do atual governo, é mais do que um programa da atual gestão, um projeto de longo prazo para o país. Respondendo às críticas, o técnico garante que, desta vez, cada programa de ação do PAC terá um gestor e o nome será divulgado. Dentre os objetivos do ministério, estão a intenção de perenizar a base de dados da pasta, a retomada do processo de planejamento, a atenção às demandas regionais públicas e privadas e a criação de um projeto federativo de médio e longo prazo para vigorar até 2023, o PNLT – Plano Nacional de Logística & Transportes. “É um plano de estado, não de governo”, pondera.

Este plano, segundo Ribeiro, privilegia a multimodalidade, toda a cadeia logística associada aos transportes com fundamento na territorialidade. Ou seja, a visão da parte e do todo serão integradas e institucionalizadas.

Com relação ao PAC, o governo prevê mudanças na matriz de transporte com maior equilíbrio entre os modais, com ênfase para os setores aquaviário e ferroviário. “O desenvolvimento e a expansão das fronteiras agrícolas e minerais exigirão uma solução para eliminar os gargalos nas rodovias e portos e reduzir as desigualdades regionais”, comenta Ribeiro. Neste aspecto entram em pauta investimentos em portos como o Itaqui e Belém, para descentralizar as operações em Santos. Vetores logísticos do PNLT apontam para incremento das ações no chamado Arco Norte, integrado pelas rodovias BR156, 401 e 174, sem contar as saídas para o Pacífico através do Peru e Bolívia, entre outras obras em portos e terminais.

A previsão orçamentária recomendada na PNLT até 2023 é de R$172,4 milhões. Para o período de 2008-2011 estão previstos R$72,7 milhões, dos quais a maior participação ainda será destinada ao setor rodoviário que receberá R$42,3 milhões; R$16,9 milhões para o ferroviário; R$2,7 milhões para o hidroviário; R$7,3 milhões para o portuário; e R$3,5 milhões para o aeroportuário. O triênio de 2012-2015 receberá inversões de R$28,6 milhões, sendo R$13,1 milhões para o rodoviário; R$3 milhões para o ferroviário; R$3,9 para o hidroviário; R$5,5 para o portuário; e R$3 milhões para o aeroportuário. Após 2015, a pirâmide será invertida, cabendo ao modal ferroviário o maior investimento, estimado em R$30,5 milhões; R$18,8 milhões para o rodoviário; R$6,1 milhões para o hidroviário; R$12,4 para o portuário; e R$3,2 milhões para o aeroportuário.

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